Flora Sapio: Cina, le petizioni e l’eccezione

| 30 Marzo 2011 | Comments (0)

 

 


Questo articolo, scritto da Flora Sapio della Chinese University of Hong Kong  Faculty of Law, è stato pubblicato in “Inchiesta”, gennaio-marzo 2011, pp.72-80

 

Un mattino di giugno a Wuhan, Chen Yulian si reca presso l’ufficio di suo marito. Il marito, Huang Shiming, lavora presso la commissione politico-giuridica del comitato provinciale del Partito Comunista,1 e non è facile per Chen entrare direttamente nel compound che ospita gli uffici del partito.2 Deve sostare davanti al cancello, e telefonare al marito affinché dia l’ordine di farla entrare. Ma d’improvviso Chen è circondata da sei agenti in borghese, che iniziano a strattonarla ed a prenderla a pugni. La donna protesta, dice di essere la moglie di Huang Shiming, funzionario provinciale del partito, e chiede agli agenti perché la stiano picchiando. Per tutta risposta, gli uomini continuano a massacrarla di pugni e calci. Alcuni colleghi del marito e suoi amici di famiglia assistono alla scena, e pregano i poliziotti di smettere di picchiare Chen, in quanto moglie di un alto funzionario. I poliziotti consigliano ai colleghi di farsi gli affari loro. Dopo circa un quarto d’ora, la notizia dell’aggressione giunge a Huang Shiming, e gli agenti – sbigottiti – cessano il pestaggio. Questi uomini, d’altro canto, non stavano che facendo il proprio lavoro. Stavano eseguendo ordini. Ordini che impongono l’assoluta assenza di rifiuti ed elementi indesiderati dalle sedi degli edifici pubblici. Così, se a vecchietti muniti di scopa e lunghe pinze compete rimuovere i mozziconi di sigaretta e le cartacce, alla polizia compete allontanare quanti sostano dinanzi alle sedi del partito o degli edifici pubblici per presentare una petizione, o per protestare. Gli ignari poliziotti avevano creduto che Chen Yulian fosse andata al comitato di partito per presentare una petizione, e nel cercare di rimuovere Chen con qualsiasi mezzo – incluse le percosse – davvero non avevano fatto null’altro che eseguire un loro dovere legale, posto da innumerevoli norme provinciali e regolamenti ministeriali. Per loro sfortuna, Chen non era una qualsiasi supplicante, giunta da un villaggio di campagna per consegnare una petizione al partito. Se Chen fosse stata una persona comune, lo zelo dei poliziotti sarebbe stato ricompensato. Ma dal momento che Chen era la moglie di un alto funzionario, il “dovere legale” si è curiosamente ribaltato. I poliziotti, che diversamente avrebbero ricevuto un encomio, sono stati arrestati. E ben presto hanno iniziato a supplicare Chen di far cadere la denuncia a loro carico…di fatto muovendo una petizione verbale alla moglie di un alto funzionario.

Il dato più interessante di episodi simili non consiste nel fatto che la violenza di stato può colpire chiunque. Si tratta di un elemento scontato, di una naturale conseguenza di meccanismi più articolati, che cerco di esporre in questo articolo. Ciò che conta è cercare di capire quali sono le condizioni che rendono lecito l’uso di questi metodi, se rivolti a persone che attuano proteste pacifiche, ma anche a chi si ritrovi nel luogo sbagliato al momento sbagliato. Per comprendere ciò è necessario compiere una panoramica sulle petizioni, e su come la volontà del partito di instaurare un canale di comunicazione diretta con i cittadini abbia avuto come conseguenza più immediata la sospensione di alcuni diritti, ed il porre i cittadini al di fuori di qualsiasi tutela la legge possa garantire.


Le petizioni

Il sistema delle petizioni, già esistente nella Cina imperiale, compare nella sua veste moderna nel 1951.3 Subito dopo la fondazione della Repubblica Popolare Cinese, tanto presso gli organi della pubblica amministrazione quanto presso gli organi di partito è istituita una rete di “uffici per le lettere e le visite”, che si irradia dalla capitale fino alle più remote contee. Gli uffici hanno il compito di ricevere le rimostranze dei cittadini, e di predisporre una soluzione. Le petizioni sono quindi un mezzo di ricorso contro gli atti della pubblica amministrazione.

Negli anni ’50 la preservazione di questo istituto era tanto più necessaria, in quanto i cittadini che desideravano tutelare un proprio diritto od interesse legittimo contro un atto di una pubblica amministrazione avevano a loro disposizione un unico mezzo di ricorso, il ricorso amministrativo (xingzheng fuyi). Mediante il ricorso amministrativo era possibile richiedere il riesame o l’annullamento di atti o provvedimenti adottati da una pubblica amministrazione all’organo ad essa sovraordinato. In realtà questa forma di ricorso gerarchico era poco efficace, in quanto gli organi competenti per il riesame degli atti di frequente non intendevano annullare o revocare i provvedimenti emessi dagli organi ad essi subordinati.4 Il potere decisionale della pubblica amministrazione, potere che non poteva essere messo in discussione da un qualsiasi Liu o Zhang, prevaleva quindi sulla tutela dei diritti e degli interessi legittimi dei cittadini.

Il sistema delle petizioni ovviava a tale carenza, offrendo un mezzo di ricorso “straordinario” ed alternativo al ricorso amministrativo. Così, il cittadino che vedeva le proprie rimostranze ignorate da una pubblica amministrazione, o che riteneva di aver subito un’ingiustizia da qualsiasi organo di stato o pubblico funzionario poteva semplicemente inviare una petizione agli uffici per le lettere e le visite, o visitarli di persona per esporre il proprio caso. La petizione era – ed è – un mezzo di ricorso poco dispendioso ed in teoria anche molto più veloce del ricorso amministrativo.

 

Nulla di “particolarmente cinese”

Non vi è nulla di particolarmente cinese nel sistema delle petizioni, anche se in Cina questo istituto ha assunto forme specifiche, modellate dalle istituzioni e dalla storia locale. La caratteristica di fondo delle petizioni consiste nella possibilità di agire per via extra-giudiziaria, e di rivolgersi ad un potere superiore alla legge aggirando – è la parola – tanto i rimedi amministrativi quanto quelli giudiziari. Si tratta di una possibilità esistente tanto nella Cina della dinastia Ming quanto nell’Europa Medievale. Nel primo caso, il ricorrente intraprendeva un lungo e difficile viaggio verso Pechino per muovere la sua supplica al Figlio del Cielo. Nel secondo caso, si viaggiava alla volta della dimora di un sovrano per diritto divino. La reale specificità del sistema delle petizioni consiste nella diversa traiettoria di sviluppo che il sistema ha avuto nella Repubblica Popolare. In Europa, in America ed in Australia la possibilità di esperire ricorso straordinario alle massime cariche dello stato persiste, ed è una vestigia del sistema delle petizioni esistente in epoca premoderna. L’effettivo utilizzo di questo mezzo di ricorso è oggi scarso. D’altronde i cittadini hanno la possibilità presentare le proprie rimostranze e richieste ai governi mediante forme più plateali – organizzando cortei e richiedendo di essere ricevuti dalle autorità di governo.

In Cina, il sistema delle petizioni ha gradualmente assunto tre diverse funzioni.5 In primo luogo esso costituisce un canale di comunicazione diretta tra il Partito ed i cittadini, meccanismo indispensabile alla cosiddetta “democrazia socialista”. Il Partito Comunista Cinese ha istituito il sistema delle petizioni fin dagli anni ’30, per rivendicare il ruolo di rappresentante dei cittadini che le istituzioni del governo nazionalista6 non erano in grado di garantire. L’agiografia della Rivoluzione vuole che fino ai tardi anni ’40 le petizioni fossero lette dallo stesso Mao Zedong, che provvedeva a contattare di persona gli organi locali, dando disposizioni affinché i torti subiti dai cittadini fossero raddrizzati. In secondo luogo, il ricorso giurisdizionale sarebbe stato introdotto solo nel 1990, ed anche allora avrebbe avuto tempi e soprattutto costi notevolmente superiori a quelli delle petizioni. In terzo luogo, le petizioni consentono al governo centrale di monitorare la performance dei governi locali. Se un elevato numero di rimostranze proviene da una certa contea o da una certa provincia, è segno che la classe politica locale potrebbe essere corrotta, o non applicare correttamente le direttive del governo centrale. O almeno, tale era la tesi sostenuta dai pubblici amministratori cinesi fino a poco tempo fa.

 

Un fenomeno in crescita

Gradualmente, questa tesi sta subendo un ridimensionamento. Dagli anni ’50 molte cose sono cambiate. E’ cambiata la strategia di sviluppo economico cinese. Il Partito Comunista Cinese si è trasformato da un’organizzazione composta in massima parte da ex guerriglieri in possesso di scarsa cultura e privi di competenze tecniche, in un corpo di funzionari giovani ed altamente istruiti. La capacità di governo di quest’organizzazione è enormemente aumentata. Ma se da un lato la macchina governamentale ha raggiunto un grado di efficienza fino a pochi anni fa impensabile, dall’altro alcune cose sono rimaste più o meno le stesse. La principale continuità è data dalla continua crescita del numero delle petizioni. Se nel 1956 il solo Ufficio per le Lettere e le Visite del Consiglio di Stato – il governo centrale – aveva ricevuto solo 78.000 petizioni, l’anno seguente il numero delle lettere e delle visite sarebbe salito a 127.559.7 Della lettura delle petizioni e del ricevimento delle visite si occupavano non più di trenta funzionari. Il loro carico di lavoro era reso più gravoso dalla pratica di presentare più volte la medesima petizione, o dall’organizzazione di petizioni collettive, per cui piccoli cortei di cittadini si recavano alla volta dell’Ufficio, chiedendo di essere ricevuti dai funzionari. Dopo il 1978, anno di avvio della politica di apertura e riforma, il numero delle petizioni avrebbe registrato un’ulteriore impennata, oltrepassando il mezzo milione di lettere e visite. Negli anni ’90, il numero delle petizioni avrebbe raggiunto i quattro milioni, mentre le “visite collettive” – un eufemismo per i cortei – avrebbe sfiorato gli otto milioni. La vera “alta marea” delle petizioni avrebbe avuto inizio nel 2003, anno il cui le lettere e le visite sfondano il tetto dei dieci milioni, e continua da allora. Anche se alcuni rapporti ufficiali sostengono che si sia verificato un lieve calo delle petizioni, rapporti a circolazione interna – non disponibili quindi al pubblico – smentiscono quest’affermazione, ed esprimono preoccupazione per l’assenza di un significativo calo delle rimostranze dei cittadini.

La continua crescita delle petizioni non dimostra l’inefficienza dei governi locali, bensì segnala tendenze diverse. Le petizioni sono un mezzo per convogliare varie istanze. Una parte di esse esprime il dissenso verso determinate politiche tese a favorire la crescita del Paese, ma che nell’immediato impongono dei sacrifici alla popolazione. Un esempio è dato dalla costruzione della Diga delle Tre Gole, che ha reso necessaria la rilocazione di quanti vivevano nelle aree destinate ad essere inondate. Paradossalmente, le proteste sono state indotte dall’efficienza con cui la rilocazione forzata ha avuto luogo.8 Altrettanto può dirsi dei licenziamenti dalle vecchie imprese pubbliche, causati da una efficiente ristrutturazione industriale. Una parte notevole di petizioni manifesta scontento verso l’operato delle corti. Il cittadino che non accetta la sentenza emessa da una corte in prima istanza ha la possibilità di compiere ricorso in appello. Se, tuttavia, anche la sentenza di secondo grado è ritenuta insoddisfacente, è possibile inviare una petizione chiedendo allo stato-partito di riconsiderare il suo caso, e di fatto riaprire il procedimento per vie extra-giudiziali. Infine, le petizioni denunciano tutta una serie di atti illegittimi compiuti da funzionari o organi dello stato-partito, fenomeni quali la corruzione e così via. Il fenomeno delle petizioni è complesso, e sfugge a qualsiasi facile generalizzazione. Alle autorità è ormai chiaro che nel primo caso un aumento delle petizioni segnala una crescita del dissenso verso determinate scelte di politica economica. In un sistema ove non è possibile votare un partito all’opposizione, l’esistenza di questo segnale è di per sé importante. Nel secondo caso, la crescita delle petizioni esprime sfiducia verso gli organi giudiziari. Mediante la petizione, è possibile prolungare i procedimenti civili, penali o amministrativi ad infinitum, agendo mediante canali politici. Ciò può essere comprensibile nel momento in cui le corti rendono una sentenza manifestamente errata. Se però il cittadino non accetta una sentenza giusta, solo poiché essa non risponde alle sue personali preferenze,, la situazione è ben diversa, e le petizioni possono trasformarsi in uno strumento che delegittima l’operato della magistratura. Se è possibile contestare le sentenze ricorrendo ad un meccanismo politico, che senso ha allora parlare di stato di diritto? Nel terzo caso, le petizioni si rivelano uno strumento effettivamente utile al monitoraggio degli organi locali.

A prescindere dal loro contenuto e dalle loro funzioni, una tendenza verificatasi in parallelo all’aumento delle petizioni è la crescita delle cosiddette “petizioni collettive”. In precedenza il caso più frequente era quello dei cittadini che, da soli o in piccoli gruppi, muovevano le proprie rimostranze alle autorità. A partire dal 2003 cresce il numero di rimostranze collettive. Si tratta né più né meno che di dimostrazioni e cortei estemporanei, non autorizzati, che vedono la partecipazione di centinaia quando non addirittura di migliaia di persone ed il loro raccogliersi di fronte ad edifici pubblici: la sede del governo locale o del comitato di partito, le corti, gli uffici di pubblica sicurezza o qualsiasi altra sede di una pubblica amministrazione. Protestare contro lo stesso governo locale che ha adottato misure sfavorevoli al cittadino può non avere molto senso. Una convinzione condivisa da molti cittadini cinesi è che il governo ed i leader centrali siano in linea di massima giusti e comprensivi, mentre la responsabilità di fenomeni di malgoverno va ricercata presso i funzionari locali. Se solo il segretario provinciale o Hu Jintao venissero a conoscenza del mio caso – si dice – vi porrebbero rimedio anziché sostenere che le mie richieste non possono essere accolte. Politici locali corrotti possono ignorare le richieste dei cittadini, mentre i leader di livello provinciale o centrale hanno a cuore il benessere della popolazione. Queste vedute, forse un po’ troppo semplici, sono all’origine di proteste, cortei e dimostrazioni diretti verso le capitali provinciali, quando non addirittura a Pechino. Se secoli fa si ci recava a Pechino per suonare il “gong delle rimostranze” ed esser sentiti dall’imperatore, oggi già da prima dell’alba si formano lunghe file dinanzi all’Ufficio per le Lettere e le Visite, si srotolano striscioni nelle pubbliche piazze, si scandiscono slogan. Almeno, ciò è quanto si tenta di fare.


Il pericolo delle petizioni

Invocare il potere politico, inginocchiarsi davanti alla sede del governo centrale e pregare il Segretario Generale per ottenere una reale tutela dei nostri diritti può a volte esser fonte di conseguenze imprevedibili. La nascita della democrazia rappresentativa in Europa, ed il raggiungimento dell’indipendenza da parte delle colonie Americane hanno avuto inizio da una banale, semplice petizione rivolta al sovrano.9 Il diritto di petizione ha ben presto ‘attratto’ altri diritti, segnando la transizione verso una forma di sovranità popolare. Ogni accesso diretto al potere politico ha in sé il potenziale di sovvertirlo ed appropriarsene. Secondo la finzione giuridica corrente, la vera fonte della sovranità è nel popolo cinese. E se la massa dei cittadini può conferire una maggiore legittimità al potere, d’altro canto manifestazioni di dissenso diffuso, plateale e continuo potrebbero essere destabilizzanti. Non in quanto potrebbero dare luogo ad una transizione democratica – in Cina finora non esiste alcuna organizzazione in grado di sostituire efficacemente il Partito Comunista. Inoltre diversamente dall’Europa dell’ancient regime e dalle colonie Americane, in Cina oggi poche petizioni mirano ad un cambiamento di regime. Dov’è allora il potere sovversivo e destabilizzante delle petizioni? Semplicemente, nella loro capacità di ostacolare il funzionamento della macchina governativa. Se dieci milioni di persone si riversassero ogni anno su Pechino, scegliendo di restare in città ad attendere la risoluzione del proprio caso, le vie della capitale ben presto pullulerebbero di barboni. Gli autori delle petizioni spesso non hanno i mezzi per vivere in albergo, né riescono facilmente a trovare lavoro a Pechino. Molti di quanti restano in città vivono accampati alla bell’e meglio nei sottopassaggi pedonali, o in un baracche vicino alla Stazionamento Autobus Sud.10 Il traffico di una città ogni giorno percorsa da oltre quattro milioni di automobili non può essere bloccato da cortei non autorizzati. Si creerebbero enorme problemi di ordine pubblico. Considerato individualmente, un corteo o un blocco del traffico può indurre solo un banale ritardo al lavoro. Un’ora di ritardo che coinvolge centinaia di migliaia di persone è però fonte di perdite economiche, in termini di mancata produttività e di inefficienza, e di mancata esecuzione dei propri compiti. Un’amministrazione efficace degli spazi urbani richiede una disposizione razionale e stabile tanto delle persone quanto dei flussi di movimento. Ogni cosa deve funzionare con precisione e prevedibilità, simile ad un delicato meccanismo. Diversamente l’attività della pubblica amministrazione – la fornitura di servizi pubblici e la gestione del territorio – ne sarebbero compromesse. In Cina il diritto di petizione ha fondamento costituzionale. L’esistenza di un diritto costituzionale non significa però che tale diritto sia illimitato, e possa essere esercitato a proprio piacimento quando e dove meglio si crede. Se così fosse, le immense città cinesi sarebbero scosse da continui cortei e dimostrazioni, rendendo il loro governo più difficile, in assenza di qualsiasi reale alternativa all’attuale regime.


Esorcizzare lo spettro del disordine

La situazione per cui milioni di persone hanno iniziato a riversarsi sui centri urbani non è una novità in Cina, ma si verificò nei tardi anni ’50, al termine del Grande Balzo in Avanti, quando le carestie indotte da fallimentari politiche agricole indusse la prima ondata di petizioni. All’epoca il fenomeno fu concepito come un’emergenza. Il sistema di pianificazione economica richiedeva una bassa mobilità della popolazione. Era necessario che gli agricoltori restassero al loro posto, dando seguito in ogni caso alla produzione agricola, in modo da sfamare i residenti urbani e da fornire materie prime per lo sviluppo industriale. Flussi migratori privi di controllo avrebbero ostacolato il funzionamento del sistema economico. Dall’emergenza nacque un potere tutto particolare – gli uffici per le lettere e le visite furono investiti del potere di disporre l’arresto degli autori di petizioni. Se un ‘diritto di petizione’ esisteva, alcuni erano automaticamente esclusi da tale diritto. In teoria, i residenti rurali godevano del diritto di petizione, ma nel momento stesso in cui tentavano di spostarsi dal proprio luogo di residenza per esercitare effettivamente questo diritto, potevano essere arrestati. Esattamente come nel caso dei sospetti di reato, ma con la differenza che in questo caso l’arresto era indotto dall’esercizio di un proprio diritto costituzionale11. All’arresto faceva di norma seguito la deportazione presso le aree rurali. Ed inoltre – se i sospetti di reato potevano godere delle pur minime garanzie procedurali esistenti negli anni ’50, gli autori di petizione ne erano privati. Né potevano essi ricorrere contro il ‘mandato’ di arresto emesso dagli uffici per le lettere e le visite, o contro il provvedimento di deportazione. O meglio: avrebbero potuto richiedere agli uffici per le lettere e le visite, o alla polizia, di riconsiderare i loro atti. Se questa forma di ricorso non avesse funzionato, avrebbero pur sempre potuto inviare una petizione al governo o al partito….

Il richiamarsi in nome della legge ad un leader politico che – sorgente o custode del diritto – ha il potere di sospenderne il normale funzionamento decidendo caso per caso ha prodotto conseguenze diverse dalla democratizzazione, segnando la nascita di un’eccezione. Eccezione che nell’1-2% dei casi può essere a favore dell’autore di petizioni. Ma è molto più frequente che la supplica rivolta al potere politico induca la completa spoliazione dei propri diritti, anziché una loro efficace tutela. Nel tempo, la pratica di arrestare i ricorrenti si è trasformata da meccanismo nato per far fronte ad un evento imprevisto ad un normale strumento di governo degli autori delle petizioni. Nel 1980 gli autori di petizioni furono esplicitamente definiti come soggetti cui si applicava il provvedimento di detenzione e rimpatrio forzato (shourong qiansong) presso le aree rurali. Questa misura poteva essere disposta verso quanti inviavano ripetute petizioni o cercavano di recarsi a Pechino. Dietro richiesta di Hu Yaobang – paradossalmente leader riformista – nel 1982 tutti gli atti di ‘disobbedienza civile’ divennero punibili mediante la detenzione ed il rimpatrio forzato. Alcuni di questi atti consistevano in comportamenti che noi considereremmo del tutto innocui: il tentativo di comunicare direttamente con un leader politico, inviare una petizione di gruppo, urlare e dare luogo a forme plateali di protesta, o semplicemente porre richieste giudicate inappropriate dagli uffici per le lettere e le visite. Il controllo dei movimenti della popolazione richiedeva anche l’adozione di altre misure. Gli uffici per le lettere e le visite erano tenuti a riferire della formazione di cortei che cercavano di recarsi a Pechino, ed a registrare i nomi dei partecipanti, così che potessero essere arrestati e deportati. Nel tentativo di ridurre il numero delle petizioni, il Consiglio di Stato ordinò che le petizioni andavano presentate preferibilmente alla stessa pubblica amministrazione autrice dell’atto o del provvedimento contestato, o all’organo immediatamente sovraordinato. La violazione di queste disposizioni era punibile mediante la deportazione. Ben presto però i governi locali e vari organi ministeriali emanarono norme restrittive anche di questa forma di petizione. Svariati comportamenti – urlare negli uffici per le lettere e le visite, distribuire volantini, fornire informazioni sulle petizioni a stranieri – divennero punibili anche con la rieducazione mediante il lavoro. Tale ininterrotta continuità è osservabile dai tardi anni ’50 fino al 2003.

 

Persistenza dell’eccezione

Intorno al 2003 la detenzione amministrativa degli autori di petizioni – che secondo i codici cinesi costituiva un reato – era ormai diventato un obbligo giuridico. La composizione della popolazione dei centri di detenzione e rimpatrio forzato era composta per l’85 per cento da disoccupati, mendicanti e ricorrenti – tre categorie che spesso si sovrapponevano, in quanto il ricorrente si dava alla mendicità pur di poter restare a Pechino o nelle capitali provinciali ad attendere la risoluzione del suo caso. Ovviamente, lasciare il luogo di residenza abituale induceva anche una perdita del proprio lavoro.

Tanto i sinologi quanto le organizzazioni non governative per la tutela dei diritti umani hanno per lungo tempo ignorato l’esistenza di questa dinamica. Uno dei gruppi sui quali si concentrava l’attenzione era dato dai migranti interni. Lo studio della detenzione e del rimpatrio forzato inoltre ha costituito una componente molto marginale della sinologia. Questa situazione ha iniziato a cambiare intorno al 2003, quando il sistema di detenzione e rimpatrio forzato venne abolito. Il pretesto per l’abolizione del sistema fu fornito dalla morte di un giovane migrante – Sun Zhigang – a seguito delle percosse ricevute all’interno di un centro di detenzione.12 In realtà l’abolizione riflette una dinamica più profonda. Una parte consistente di migranti possedeva il potenziale necessario all’integrazione nel corpo politico – le loro capacità e competenze erano effettivamente utili a sostenere lo sviluppo economico. In quanto elementi utili essi andavano effettivamente utilizzati, e di conseguenza riuscivano in pratica a godere di determinate libertà quali la libertà di viaggiare e stabilirsi in una città di loro scelta. Il caso degli autori di petizioni era diverso. Se il migrante poteva divenire una cellula utile nel corpo sociale, il ricorrente era più spesso visto come una cellula cancerosa. Elemento incontrollabile in veste della sua potenzialità di disturbare il funzionamento dei servizi pubblici o di contestare il potere. Ma anche elemento superfluo: quanti abbandonavano tutto per restare a Pechino perdevano la loro utilità in veste di produttori poiché lasciavano il proprio lavoro. Perdevano inoltre la propria utilità in veste di consumatori, in quanto vivevano di elemosine, o addirittura riciclando i rifiuti urbani – situandosi quindi nello strato più basso del sottoproletariato urbano. Per essi, non vi era altra soluzione se non il confinamento in spazi ove la forza del diritto non può giungere.

L’abolizione del sistema di detenzione e rimpatrio forzato poneva però notevoli difficoltà agli uffici per le lettere e le visite, in quanto si era verificata in concomitanza ad un’ulteriore ondata di petizioni. Tra i vari meccanismi predisposti per limitare le petizioni – e che principalmente miravano al loro contenimento ai livelli locali – un meccanismo pericoloso consisteva nel collegare la valutazione della performance dei funzionari all’assenza di petizioni presentate tanto ai livelli provinciali quanto nella capitale. Il mancato raggiungimento di questo indicatore di performance poteva indurre riduzioni salariali, impedire una promozione, e nei casi più estremi anche causare la destituzione del funzionario. Privi della possibilità di utilizzare la detenzione ed il rimpatrio forzato, ai governi locali non restava altra scelta che trovare una soluzione giuridicamente accettabile.

La soluzione fu ben presto trovata nella costrutto delle “petizioni anomale”, che consente tanto la detenzione illegale del ricorrenti, quanto la loro persecuzione penale. Il concetto di “petizione anomala” compare intorno al 2000, ed è adottato dal governo municipale di Canton nel quadro della predisposizione di piani di emergenza. Per un certo periodo, esso resta confinato in questo ambito relativamente ristretto, ed inoltre è accolto nella letteratura sulle patologie psichiatriche. A partire dal novembre 2003, pochi mesi dopo l’abolizione della detenzione e rimpatrio forzato, il concetto conosce una notevole popolarità, ed è trasposto nelle norme amministrative centrali e locali. “Petizione anomala” si arricchisce così dei contenuti più vari: aggredire funzionari, ma anche urlare slogan, distribuire volantini, presentare tre petizioni in cinque anni, organizzare una petizione a Pechino. Il comportamento è oggetto di misure preventive quali l’”intercettazione”. Si tratta di una variante del vecchio provvedimento di detenzione e rimpatrio, per cui i governi locali mantengono delle “squadre per la tutela della stabilità” nelle capitali provinciali ed a Pechino, con il compito di bloccare i ricorrenti, e di rinviarli presso i propri luoghi di residenza ad onta della loro volontà. Chiaramente l’arresto, la detenzione di un ricorrente presso camere d’albergo o celle improvvisate in vecchi depositi pone queste persone alla mercè dei quadri, i quali posso agire indisturbati, in modo coerente con le norme ministeriali che impongono loro di bloccare i ricorrenti e di riportarli nei propri villaggi. La pratica dell’intercettazione è notevolmente costosa, in quanto richiede di finanziare le spese di soggiorno delle squadre per il mantenimento della stabilità, oltre che le spese di trasporto. Inoltre sottrae tempo ai funzionari locali, i quali hanno altri compiti da svolgere oltre che gestire in modo efficace i flussi di petizioni verso Pechino. Per cui, le modalità di questa attività di governo stanno assumendo forme più sostenibili, che vedono la partecipazione di attori pubblici nelle vesti dei funzionari locali, ma anche di attori privati, che consistono in agenzie di sicurezza operanti sul mercato. Ad essi, in alcuni casi, è demandato il compito di trattenere i ricorrenti in qualsiasi modo – e quindi di usare la forza verso quanti rifiutano i primi gentili tentativi di dissuasione – e di rimuoverli da Pechino. Queste misure preventive non sempre si rivelano del tutto efficaci, infatti il caso di ricorrenti che, arrestati e percossi, scelgono di recarsi una seconda o una terza volta a Pechino non è infrequente. Per essi, vi è la rieducazione mediante il lavoro o – nel caso persistano – il rinvio a giudizio con l’imputazione di disturbo dell’ordine pubblico.

L’attuazione di queste dinamiche ha avuto luogo in ogni caso utilizzando la “forza” di legge, una forza che – Giorgio Agamben insegna – è spesso funzionale a rimuovere qualsiasi limitazione al potere dello stato. Anche i “potenti” quali Chen Yulian possono essere spogliati dei propri diritti, resi nudi al cospetto del potere al cui servizio hanno posto le loro vite e carriere, e divenire vittime degli abusi perpetrati da chi – la polizia – ha il dovere di proteggere il potere e le istituzioni nelle quali esso si incarna. Ad onta di tali occasionali malfunzionamenti nel tempo i meccanismi utilizzati per governare le petizioni sono divenuti più complessi. Se la prerogativa del potere sovrano è la sospensione dei diritti, vale la pena domandarsi se le dinamiche accennate in questo articolo non siano il segnale di una maggiore efficienza della macchina governamentale, anziché di una instabilità politica e sociale.

 

Riferimenti bibliografici

Agamben, Giorgio. 2005. Stato di Eccezione. Torino: Bollati Boringhieri.

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Minzner, Carl F. 2006. “Xinfang: An Alternative to Formal Chinese Legal Institutions”, Stanford Journal of International Law, n. 42, vol. 103, pp. 103-180.

Moore, Malcolm. 2010. “Chinese official’s wide hospitalised by police beating”, The Telegraph, 21 luglio, disponibile a http://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/asia/china/7901837/Chinese-officials-wife-hospitalised-by-police-beating.html

Omros, Mark W. Gwilym dodd e Anthony Musson, 2009. Medieval Petitions: Grace and Grievance.Wooldbridge: York Medieval.

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Sapio, Flora. 2010. Sovereign Power and the Law in China. Boston e Leiden: Brill.

Thireau, Isabelle e Hua Linshan, 2010. Les Ruses de la Democratie. Protester en Chine. Paris: Le Seuil.

Zhang Caiqiang. 2010. “Hubei tingji guanyuan jiashu zai shengwei menkou zao bianyi jincha ouda” (Parente di funzionario vicepronciale dello Hubei picchiata dalla polizia davanti alla sede del Comitato provinciale di partito) Xinminwang , 20 luglio, disponibile a http://news.sina.com.cn/c/2010-07-20/060420714763.shtml

 

Note

1 Le commissioni politico-giuridiche sono organi del Partito Comunista Cinese, con funzione di indirizzo dell’attività degli organi giudiziari e di pubblica sicurezza.

2 Su questo caso si veda la notizia riportata dalla stampa britannica Malcolm Moore, “Chinese official’s wide hospitalised by police beating”, The Telegraph, 21 luglio 2010, disponibile a http://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/asia/china/7901837/Chinese-officials-wife-hospitalised-by-police-beating.html. Un articolo riportato dalla stampa cinese è Zhang Caiqiang, “Hubei tingji guanyuan jiashu zai shengwei menkou zao bianyi jincha ouda” (Parente di funzionario vicepronciale dello Hubei picchiata dalla polizia davanti alla sede del Comitato provinciale di partito) Xinminwang , 20 luglio 2010, disponibile a http://news.sina.com.cn/c/2010-07-20/060420714763.shtml

3 Per una storia delle petizioni, si veda Diao Jiecheng, Renmin xinfang shilue (Breve storia delle petizioni popolari). Beijing: Jingji Xueyuan Chubanshe, 1996.

4 Per una trattazione dei mezzi di ricorso si veda Randall Peerenboom, China’s Long March toward the Rule of Law. Cambridge, MA: Cambridge University Press. 2002.

5 Per un’approfondita analisi di questo punto si veda Carl F. Minzner, “Xinfang: An Alternative to Formal Chinese Legal Institutions”, Stanford Journal of Itnernational Law, n. 42, vol. 103, 2006, pp. 103-180.

6 Si tratta di un governo retto dal Partito Nazionalista (Guomindang), che tra alterne vicende ha mantenuto il potere politico in Cina tra il 1927 ed il 1949, riparando sull’isola di Taiwan in seguito alla sconfitta subita da parte delle truppe del Partito Comunista Cinese durante la guerra civile.

7 Diao Jiecheng, op. Cit, p. 75.

8 Un ottimo studio, anche se non recentissimo su questo fenomeno è Sukhan Jackson e Drian Sleigh, “Resettlement for China’s Three Gorges Dam: socio-economic impact and institutional tensions”, Communist and Post-Communist Studies, vol. 33, n. 2, 2000, pp. 223-241.

9 Sulla storia delle petizioni in europa: Mark W. Omros, Gwilym dodd e Anthony Musson, Medieval Petitions: Grace and Grievance.Wooldbridge: York Medieval, 2009.

10 Un recentissimo studio basato su petizioni è Isabelle Thireau e Hua Linshan, Les Ruses de la Democratie. Protester en Chine. Paris: Le Seuil, 2010.

11 L’articolo 41 della Costituzione della Repubblica Popolare Cinese recita:

I cittadini della Repubblica Popolare Cinese godono del diritto di critica e di suggerimento nei confronti di tutti gli organi Statali e di tutti i pubblici funzionari; del diritto di ricorrere presso gli organi di Stato competenti contro gli atti di mancato adempimento del proprio dovere d’ufficio o degli atti di trasgressione della legge commessi da qualsiasi organo di Stato o da qualsiasi pubblico funzionario, di presentare accuse o di sporgere denuncia. E’ vietato attuare la calunnia mediante la fabbricazione o la distorsione dei fatti.

Gli organi di Stato competenti hanno il dovere di accertare i fatti e sono responsabili della gestione dei ricorsi, delle denunce e delle accuse. Nessun individuo può impedire le accuse o attuare vendetta contro gli accusatori.

Gli individui danneggiati a causa di violazioni dei diritti del cittadino commesse da organi di Stato o da pubblici funzionari godono del diritto al risarcimento secondo le norme di legge.” Traduzione a cura dell’autrice.

12 Un’analisi dell’evoluzione di questo istituto è contenuta in Flora Sapio, Sovereign Power and the Law in China. Boston e Leiden: Brill, 2010.

 

 

 

 

Category: Osservatorio Cina

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About Redazione: Alla Redazione operativa e a quella allargata di Inchiesta partecipano: Mario Agostinelli, Bruno Amoroso, Laura Balbo, Luciano Berselli, Eloisa Betti, Roberto Bianco, Franca Bimbi, Loris Campetti, Saveria Capecchi, Simonetta Capecchi, Vittorio Capecchi, Carla Caprioli, Sergio Caserta, Tommaso Cerusici, Francesco Ciafaloni, Alberto Cini, Barbara Cologna, Laura Corradi, Chiara Cretella, Amina Crisma, Aulo Crisma, Roberto Dall'Olio, Vilmo Ferri, Barbara Floridia, Maria Fogliaro, Andrea Gallina, Massimiliano Geraci, Ivan Franceschini, Franco di Giangirolamo, Bruno Giorgini, Bruno Maggi, Maurizio Matteuzzi, Donata Meneghelli, Marina Montella, Giovanni Mottura, Oliva Novello, Riccardo Petrella, Gabriele Polo, Enrico Pugliese, Emilio Rebecchi, Enrico Rebeggiani, Tiziano Rinaldini, Nello Rubattu, Gino Rubini, Gianni Scaltriti, Maurizio Scarpari, Angiolo Tavanti, Marco Trotta, Gian Luca Valentini, Luigi Zanolio.

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