Il turismo delle “seconde case” in Sardegna

| 29 Novembre 2011 | Comments (0)

Ivan Alvarez Leon e Alessandra Cappai dell’Università di Sassari  spiegano come il territorio costiero sardo  è stato protagonista di una trasformazione paesaggistica, sociale ed economica dovuta alla diffusione del fenomeno delle “seconde case”. Occorre un monitoraggio e una programmazione.

La ricerca presentata in questo articolo è parte del programma “Promozione della Ricerca scientifica e tecnologica in Sardegna” finanziata nel PO Sardegna FSE 2007-2013 con fondi della UE e della Regione Autonoma della Sardegna. La ricerca ha una durata di due anni, durante i quali i ricercatori principali Ivàn Alvarez Leon e Alessandra Cappai studiano il fenomeno della seconda residenza in collaborazione con la Facoltà di Architettura di Alghero, nei dipartimenti LEAP (Landscape Enviromental Architecture Planning) e proSIT (Progetto di Sistemi Informativi Territoriali).

La  struttura della ricerca di divide in due fasi: (a)La prima parte risponde alla necessità di effettuare un monitoraggio dello stato attuale del fenomeno delle seconde case, analizzare la morfogenesi del litorale e il tipo di modello turistico generato da un insediamento basato sulle abitazioni secondarie. Si cercherà di mettere in comparazione gli usi del territorio e i comportamenti dei turisti che alloggiano in seconde case rispetto a quelli che utilizzano strutture ricettive alberghiere o altre tipologie ufficiali; (b) La seconda parte affronta gli effetti generati dalla costruzione di seconde case sul territorio costiero,comparando indicatori ambientali, sociali ed economici.

 

1. L’importanza del fenomeno della seconda residenza

 

Nella Comunità Europea, l’Italia occupa il quarto posto per eccesso di offerta immobiliare di seconde case con un 17,7%, (Euroconstruct. Theprospective construction in Europe2001), e la Sardegna non è estranea a questo fenomeno. La realizzazione negli ultimi decenni di abitazioni destinate alla seconda residenza e il loro utilizzo come infrastruttura ricettiva non ufficiale, ha costituito una parte fondante dell’economia isolana, convertendosi in una delle attività principali. Oggi questo modello insediativo ci porta a riflettere sulle conseguenze che ha avuto nel territorio e nel paesaggio sardo, e quali potrebbe avere in futuro se non si effettua un’ analisi esaustiva della sua evoluzione e della sua forma urbana attuale, finora ignorate.

 

Altre nazioni come  la Spagna o la Grecia, dove la seconda residenza rappresenta un 32,2% e un 22,7% rispettivamente del patrimonio immobliare, si portano avanti progetti di ricerca che analizzano le dinamiche attraverso le quali il modello turistico della seconda residenza è andato occupando la prima linea di costa con conseguente devastazione del paesaggio naturale, fino a raggiungere in certi casi la seconda e terza linea.

Il confronto con esperti di ambito internazionale è servito per conoscere l’evoluzione del fenomeno in altre situazioni, e come documento di dialogo con il resto delle Regioni della Costa del Mediterraneo colpite da questo fenomeno.

 

2. Il turista delle “seconde case”

 

La maggior concentrazione di arrivi nell’isola si produce tra i mesi di giugno e settembre, raggiungendo il massimo picco durante il mese di agosto. I dati della provincia di Olbia-Tempio registrano nell’anno 2009 il maggior numero di arrivi con 842.063 persone. Se ad essi sommiamo anche le province di Cagliari con 650.742, e Sassari con 391.951, possiamo affermare che le tre province ricevono il 77% del totale di arrivi nell’Isola (Osservatorio Economico Regione Autonoma della Sardegna, 2009).

Per le ragioni in seguito descritte, le visite ricevute nell’isola durante i mesi estivi, fanno pensare che si tratti praticamente nella sua totalità di turisti o proprietari che possiedano una seconda casa, giunti in Sardegna per trascorrere le vacanze per un corto o medio periodo.

La seconda residenza rappresenta la maggiore offerta ricettiva, estendendosi in tutto il territorio costiero sardo in modo eterogeneo. La loro maggiore o minore presenza nel territorio coincide con la maggiore o minore presenza di turisti in determinate zone, fatto che conferma la stretta relazione del turismo isolano con l’utilizzo delle seconde case.

 

Per comprendere il fenomeno della seconda residenza in Sardegna è necessario fare una prima distinzione tra la “seconda casa” propriamente detta, ossia  usata come dimora non abituale dal proprietario che vi trascorre le vacanze per lo più nei mesi estivi, e  la “casa o appartamento turistico in affitto”, che può essere considerata offerta ricettiva non-ufficiale.

Nonostante la forma urbana e sociale generata dal modello turistico residenziale sia simile in entrambi i casi, a livello economico-fiscale riscontriamo un importante elemento differenziatore: il proprietario che affitta la propria casa a dei turisti ricava un reddito (generalmente non dichiarato, e secondario rispetto alla sua principale attività lavorativa) derivante da un’attività non registrata come esercizio turistico, mentre il proprietario che fa uso della propria casa durante le vacanze o più frequentemente durante l’anno non ottiene nessun beneficio economico aggiuntivo nè un particolare trattamento come “cittadino virtuoso”.

A questa distinzione, legata ad un aspetto meramente economico del modello, corrisponde un diverso atteggiamento delle persone nei confronti del territorio, riscontrato tra il proprietario di una seconda casa in vacanza e un turista che alloggia in una seconda casa in affitto.

 

Usi e comportamenti del turista residenziale e del proprietario di una seconda casa.

 

Un sondaggio da noi realizzato nei mesi estivi del 2010 nelle spiagge di 8 comuni costieri (1858 interviste tra turisti e proprietari), determina che la fascia d’eta predominante tra i turisti che arrivano in Sardegna è compresa tra 35 e 44  anni (36,54% del totale), all’interno di una struttura familiare composta in media da 4 membri, da cui deduciamo che si tratta di un turismo a carattere familiare.

 

Del totale dei turisti che decidono di passare le loro vacanze nelle spiagge sarde, l’87,5% è di nazionalità italiana: in prima posizione la Lombardia con il 24,6% dei turisti; il Lazio con il 10,5%, seguito dal Piemonte con l’ 8,7%. I turisti locali rappresentano un 8,2%, quasi pari a quelli emiliani con 8%. Le regioni del nord Italia apportano quindi il 48,9% del totale  dei turisti in Sardegna..

Se analizziamo invece la provenienza dei proprietari di seconde case nell’isola, il 49% degli intervistati è isolano, mentre un 26,8% proviene dalle regioni del Nord Italia, soprattutto dalla Lombardia che da sola raggiunge il 14%.

 

La durata media della vacanza per il turista che alloggia in una casa è pari a 15 giorni, mentre il proprietario arriva fino a 36 giorni medi di vacanza, ai quali si aggiungono i week end invernali nel caso in cui il proprietario sia isolano.  Durante la vacanza trascorsa nell’isola, l’automobile diventa il mezzo esclusivo per qualsiasi spostamento giornaliero, usato dal 73,8% dei turisti e il 91% dei proprietari. Questo fatto è strettamente legato al principale mezzo di trasporto utilizzato per raggiungere l’isola dal resto d’Italia, ossia il traghetto, ma soprattutto all’inefficienza dei servizi di trasporto pubblici, che rendono inevitabile l’uso del veicolo privato.

I motivi per cui viene scelta la casa per vacanze rispetto ad altre tipologie ricettive è legato ad un fattore di “comodità” per il 60,69% dei turisti, e al prezzo favorevole  per un 33,77%.

Per quanto concerne la spesa media giornaliera del turista, questa arriva a 98 euro, includendo le spese per l’affitto, dieta e attività  extra. Tale somma è decisamente inferiore a quella che può generare un turista che sceglie di alloggiare in una struttura alberghiera, che può raggiungere in certi casi fino ai 200 euro giornalieri.

Un’offerta di servizi complementare, coerente con gli elementi che formano il territorio costiero e quello dell’interno, continuerà ad essere una componente strategica per collegare le due parti, incentivare la fidelizzazione del turista , e aumentare la spesa media giornaliera procapite.

La negazione da parte dell’88% dei proprietari del fatto di affittare la propria seconda casa a dei turisti nel periodo estivo, e d’altra parte l’affermazione da parte del 63% di questi ultimi di alloggiare in una casa in affitto o di proprietà di amici, conferma in prima battuta la diffidenza dei proprietari, manifestata sin dall’inizio dell’intervista. In conseguenza a questi dati raccolti, non si può negare l’esistenza di un’offerta turistica extra-alberghiera non regolata, in quanto non soggetta a dei contratti di locazione e pertanto legata ad un importante fenomeno di evasione fiscale e ad una vera e propria economia sommersa.

L’importo dell’affitto si stabilisce generalmente con cadenza settimanale, e i prezzi variano notevolmente in funzione della località turistica, la vicinanza al mare e secondo l’offerta complementare di attività giornaliere e notturne proposte nelle località. L’importo medio nell’estate del 2010, secondo il sondaggio, era di 917 €/settimana, ma alcune località costiere raggiungevano fino ai 1.200€/settimana. Tenendo conto che la rilevazione è stata effettuata in alta stagione, potremmo supporre che il reddito medio derivante dagli affitti a fine stagione si aggiri tra i 5000-7000 euro ad abitazione.

I dati più recenti relativi alla stagione estiva del 2011, rilevano un decremento del 15% del costo degli affitti (Unione Sarda, 10 agosto 2011), dovuto in gran parte al caro prezzi dei traghetti, fatto che ha dirottato anche i turisti più fedeli verso altre mete della penisola (Puglia, Calabria), obbligando gli  operatori turistici (ufficiali e non) a diminuire i prezzi dei pernottamenti.

 

3. La capacità ricettiva e la sua distribuzione nel territorio

 

Per analizzare la capacità ricettiva presente nell’Isola sono stati presi come riferimento i diversi dati al momento disponibili. Nella tabella 1 sono riportati i dati relativi alla capacità ricettiva totale della Sardegna e delle Province interessate dal nostro studio, alla base delle informazioni fornite dall’Osservatorio Economico Regionale e aggiornate al mese di giugno 2010. Questi dati vengono poi messi a confronto con la ricettività presente nei comuni casi di studio, che occupano la quasi totalità della fascia costiera nelle Province di appartenenza, per i quali si fa invece riferimento agli annuari delle strutture ricettive pubblicati dall’Assessorato al Turismo e aggiornati al mese di giugno 2011.

 

Secondo le note metodologiche dell’Osservatorio Economico, l’unità di rilevazione è costituita dagli esercizi ricettivi presenti sul territorio, ripartiti fra strutture alberghiere, strutture complementari ed alloggi privati in affitto.

Gli esercizi alberghieri includono, oltre agli alberghi in senso stretto, classificati in cinque categorie distinte per numero di stelle, le residenze turistico-alberghiere. Gli esercizi complementari comprendono i campeggi, i villaggi turistici, le forme miste dei campeggi e i villaggi turistici, gli alloggi in affitto gestiti in forma imprenditoriale, gli alloggi agro-turistici, gli ostelli per la gioventù, le case per ferie, i rifugi alpini e gli altri esercizi ricettivi. Gli alloggi privati in affitto comprendono i Bed and breakfast e altri alloggi privati.

Con la rilevazione si quantifica, a livello di singolo comune, il numero degli esercizi, dei letti, delle camere e dei bagni, per le strutture sopra indicate. In Sardegna il modello di rilevazione (Istat CTT/4) è compilato annualmente dalle Province che lo inviano all’Osservatorio Economico, il quale a sua volta trasmette all’Istat i dati raccolti.

 

 

Sardegna*/ Casi di studio**

Cagliari*/ Casi di studio**

Olbia-Tempio*/ Casi di studio**

Sassari*/ Casi di studio**

001 – Esercizi

2881/ 770

757/ 165

725/ 292

135/ 313

 

002 – Letti

195341/ 82482

40188/ 21043

76574/ 42008

26442/ 19431

 

003 – Camere

67.517

12.787

26.930

7.446

 

004 – Bagni

57.110

12.718

23.068

6.945

 

005 – Letti negli esercizi aperti

188.640

36.808

75.495

24.564

 

006 – Letti negli esercizi rispondenti

165.716

36.716

69.492

20.064

 

007 – Giornate letto disponibili

5.628.585

1.102.000

2.252.930

721.153

 

*Dati messi a disposizione dall’Osservatorio Economico della Sardegna, aggiornati a giugno 2010 / ** Dati calcolati alla base degli annuari della Regione sui casi di studio aggiornati a giugno 2011

 

 

Tabella 1. Offerta ricettiva ufficiale in Sardegna. Fonte: Elaborazione propria alla base dei dati dell’Osservatorio Economico Regionale 2010 e annuari di Sardegna Turismo del 2011.

 

I comuni che possiedono il maggior numero di posti-letto, arrivando a duplicare il resto delle province, sono quelli della provincia di Olbia-Tempio con 42.008 posti letto, il che suppone la concentrazione del 50,9% dell’offerta nelle province studiate. Il dato più significativo è l’alta concentrazione dell’offerta nel Nord Sardegna, considerato che le province di Olbia-Tempio e Sassari rappresentano il 74,48% dell’offerta.

L’esistenza di un elevato numero di posti letto concentrati nelle province di Sassari e Olbia-Tempio, le ottime condizioni di accessibilità aeree e marittime in ambito nazionale e internazionale e i servizi presenti, fanno pensare che questo territorio costiero potrebbe diventare una meta strategica per le popolazioni del nord Europa, da sempre alla ricerca di luoghi di alto valore paesaggistico e ambientale, sempre quando si offra la possibilità di impiantare nuove economie e servizi capaci di allungare la stagione turistica.

 

Ai fini della nostra ricerca, il dato utile per capire quanto il fenomeno degli affitti delle seconde case sia sregolato e illegale, è quello riportato negli annuari turistici della Regione Sardegna e indicato come “case e appartamenti per vacanze”, ossia quelle ufficialmente registrate come strutture ricettive, affidate a delle agenzie per vacanze che stipulano regolari contratti di locazione, e il cui reddito derivante è pertanto regolarmente dichiarato dai proprietari.

Analizzando per il momento solo i nostri comuni casi di studio, negli annuari sono registrati solo 6037 posti-letto in case e appartamenti per vacanze, contro gli 82.482 porti-letto totali segnalati dall’Osservatorio Economico, che significherebbe che le case in affitto rappresentano il 7,2% delle strutture ricettive totali. Ma allora dove alloggerebbe quel 63% dei turisti intervistati che dichiarava di trascorrere le vacanze in una casa in affitto?

 

 

L’importanza della classificazione e legalizzazione delle case per vacanze

 

L’obiettivo non meno importante di costruire un sistema territoriale equilibrato, implica necessariamente legalizzare l’attività degli affitti di seconde case, che fino ad oggi ha rappresentato un’entrata extra  solo per i proprietari stessi degli immobili.

Alcune ricerche portate avanti recentemente dall’Amministrazione Comunale di Pollença a Mallorca (Spagna) con lo scopo di legalizzare l’offerta residenziale turistica, sono andate a buon fine  dal momento in cui quei territori basati sulla mono-economia della costruzione, andati avanti per anni solo grazie al rilascio di licenze edificatorie, vedono ora  la possibilità di ottenere nuove entrate per le casse comunali attraverso quel modello economico-edilizio da loro stessi generato. Inoltre non è da sottovalutare l’ opzione  di accedere a finanziamenti più ingenti mediante il calcolo delle popolazione medie reali, includendo quindi la popolazione fluttuante.

In questo caso la ricerca è stata elaborata dalla Facoltà di Geografia dell’Universidad de Illes Balears su richiesta del Comune. Il contatto diretto con il responsabile della ricerca ci ha aperto gli occhi sulla possibilità che lo studio che presentiamo in questo momento possa essere d’aiuto alle Amministrazioni interessate  per rilevare quali delle seconde case in Sardegna sono esposte ad affitti non regolati.

 

I comuni provvisti di un centro abitato consolidato e dotato di servizi di mobilità, sanitari e finanziari facilmente accessibili al turista, con servizi complementari legati alle tradizioni locali, sono in questo momento i nodi ricettori più importanti per la creazione di una struttura territoriale turistica in Sardegna. Alcuni dei comuni costieri più vicini alle città di Cagliari, Sassari e Olbia sono potenzialmente capaci di captare nuovi profili di turisti. Le amministrazioni comunali e la Regione Autonoma della Sardegna, con lo scopo di migliorare le proprie strategie in materia di pianificazione e capacità ricettiva turistica, devono impegnarsi a collaborare strettamente per la creazione di piani e applicazione di normative che aiutino a individuare e differenziare le aree nelle quali è manifesto il fenomeno della seconda casa ad uso strettamente residenziale rispetto alla casa ad uso turistico

Alcuni piani, come il Plan de Usos Ciutat Vella elaborato a Barcellona nel 2010, individuano due classificazioni, la residenza turistica e l’appartamento turistico, definendo quest’ultimo come “l’edificio pubblico o congiunto formato da unità d’alloggio, che offre condizioni di immediata disponibilità, e con i servizi turistici corrispondenti, agli utenti che per motivi di vacanze effettuano un soggiorno di giorni, settimane o mesi”, a differenza della residenza turistica che viene stabilita dalla legge 18/2007 in relazione al diritto all’abitare.

Il Plan de Usos del suolo ha implicato effettuare un controllo e regolare alcuni parametri urbanistici, la divisione del territorio in distinte zone turistiche e la conoscenza di esercizi e servizi complementari prossimi all’offerta ricettiva.

 

L’arcipelago delle Isole Baleari, dopo vari aggiornamenti della legge per la regolazione del fenomeno, regolarizzò eccezionalmente la situazione delle “residenze turistiche per vacanze” nell’isola di Formentera con il Decreto del 4 aprile 1991, n. 29 e classificò l’offerta turistica di tutta la Comunità Autonoma con il Decreto del 17 ottobre 1991, n. 87.

Tuttavia sarà il Decreto del 23 gennaio 1998 n. 8 a regolare in modo esaustivo e completo il fenomeno della “residenza turistica per vacanze”. Il decreto è composto da sette artcioli , e in essi vengono definite abitazioni per vacanze quelle “unità familiari isolate che si offrano mediante prezzo o onere economico per motivi di vancanze, con modalità contrattuali d’ impresa per residenze turistiche per vacanze […] e che includano la prestazione, come minimo, dei servizi di pulizia, mantenimento della piscina, del giardino e degli impianti.”

Tale decreto implicò la creazione di un registro speciale di Residenze Turistiche per Vacanze (Viviendas Vacacionales Turisticas) a scala comunale, da cui derivano gli obblighi dei proprietari di applicare dette prescrizioni con il fine di offrire sicurezza e qualità nel servizio al turista, in cambio di una gestione organica comune effettuata dalle amministrazioni.

 

 

4. Dinamiche di urbanizzazione del litorale sardo (1960-2010)

 

Per analizzare l’andamento della costruzione nei comuni costieri a partire dagli anni ‘60-‘70 fino ad oggi è stato utilizzato il dato riguardante il numero di concessioni edilizie rilasciato dai comuni.

 

Nella maggior parte dei comuni il dato è disponibile a partire dal 1970, in certi casi dagli anni ‘50, e in alcuni solo dagli ultimi anni.

La raccolta del dato numerico sulle concessioni edilizie rilasciate dai comuni anno per anno, da un valore importante alla nostra ricerca: tra le banche dati dell’ISTAT sono presenti dati assimilabili al nostro, a scala comunale, solo a partire dal 1998, mentre negli anni precedenti i dati a scala comunale sono disgregati quando presenti, e andando indietro nel tempo sono trattati solo nei censimenti decennali.

 

Il dato relativo alle concessioni edilizie non è esclusivo delle seconde residenze, ma si riferisce in generale alle tendenze del settore immobiliare nell’arco degli anni. Fornisce pertanto un’indicazione sullo sviluppo della costruzione nei comuni costieri, non specificando il tipo di edificazione concessa.

 

Useremo il termine Concessione Edilizia, ma è bene sottolineare che essa è subentrata solo nel 1977 alla Licenza Edilizia.

L’art. 31 della legge Urbanistica n. 1150 del 1942 richiedeva la “licenza edilizia”, rilasciata dal sindaco, per l’esecuzione di nuove costruzioni, ampliamenti, modifiche o demolizioni di quelle esistenti o per le opere di urbanizzazione del terreno.

La licenza edilizia poteva essere rilasciata al proprietario o, comunque, a chi dimostrasse di avere anche la semplice disponibilità dell’area; veniva rilasciata soltanto per aree dotate di opere di urbanizzazione primaria o delle quali l’amministrazione prevedesse la realizzazione entro il successivo triennio ovvero quando lo stesso richiedente s’impegnasse a realizzarle unitamente alla costruzione.

La licenza era sottoposta al solo termine di decadenza connesso al mancato avvio dei lavori entro un anno dal rilascio; nessun termine decadenziale era, invece, connesso alla data di ultimazione, fatta eccezione nell’ipotesi in cui fossero entrate in vigore nuove previsioni urbanistiche, contrastanti con il contenuto della licenza già rilasciata.

In tale ipotesi, se ne prevedeva la decadenza qualora i lavori non fossero ancora iniziati o, se già iniziati, essi non fossero stati ultimati nel successivo triennio.

 

L’art. 31 è stato integrato dalla legge 765/1967 e successivamente modificato dall’art. 1 L. 10/1977, la c.d. “Legge Bucalossi”, che ha sostituito alla licenza la concessione.

A parte la diversità dei termini, licenza e concessione non presentavano differenze strutturali. La concessione è data dal sindaco al proprietario dell’area o a chi abbia titolo per richiederla con le modalità, con la procedura e con gli effetti di cui all’articolo 31 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, e successive modificazioni ed integrazioni, in conformità alle previsioni degli strumenti urbanistici e dei regolamenti edilizi e, nei comuni sprovvisti di detti strumenti, a norma dell’articolo 41-quinquies, primo e terzo comma, della legge medesima, nonché delle ulteriori norme regionali.

 

Nell’atto di concessione sono indicati i termini di inizio e di ultimazione dei lavori. Il termine per l’inizio dei lavori non può essere superiore ad un anno; il termine di ultimazione, entro il quale l’opera deve essere abitabile o agibile, non può essere superiore a tre anni e può essere prorogato, con provvedimento motivato, solo per fatti estranei alla volontà del concessionario, che siano sopravvenuti a ritardare i lavori durante la loro esecuzione.

A decorrere dal 1° gennaio 1979, nei comuni sprovvisti degli strumenti urbanistici generali e in mancanza di norme regionali e fino all’entrata in vigore di queste, la concessione deve osservare i seguenti limiti :

a )fuori del perimetro dei centri abitati definito ai sensi dell’articolo 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765, l’edificazione a scopo residenziale non può superare l’indice di metri cubi 0,03, per metro quadrato di area edificabile;

b) nell’ambito dei centri abitati definiti ai sensi dell’articolo 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765, sono consentite soltanto opere di restauro e di risanamento conservativo, di manutenzione ordinaria o straordinaria, di consolidamento statico e di risanamento igienico;

c) le superfici coperte degli edifici o dei complessi produttivi non possono superare un decimo dell’area di proprietà.

 

I dati fornitici dai comuni non sempre sono omogenei, in certi casi il dato non è distinto tra licenza e concessione edilizia, in altri casi sono indicati separatamente il numero delle licenze e delle concessioni, e infine qualche comune ci ha fornito anche il numero delle autorizzazioni edilizie. Per conformare i dati abbiamo sommato licenze e concessioni quando fosse necessario, lasciando comunque da parte le Autorizzazioni, che riguardano opere minori e non nuove costruzioni.

Useremo comunque il termine Concessioni per indicare il dato in generale, sia che si tratti di licenza o concessione, ribadendo che si tratta di un dato indicativo dei movimenti del mercato immobiliare nei comuni costieri studiati.

 

Attraverso il dato delle concessioni rilasciate anno per anno, abbiamo potuto osservare quali siano stati gli anni di maggior espansione dei comuni analizzati, e d’altra parte quali sono stati i comuni che hanno avuto un’attività edilizia più elevata.

Di seguito si riportano i grafici relativi all’andamento del settore della costruzione relativamente ad ogni singolo comune, per poi confrontare i dati tra loro.

 

 

 

 

 

 

 

 

Tabella 2. Numero concessioni edilizie per comune dal 1950-2010. Fonte:elaborazione propria

 

 

I dati riguardanti le concessioni edilizie nei comuni in esame saranno messe a confronto tenendo in conto le normative nazionali e regionali che in qualche modo possono aver influenzato l’andamento del settore immobiliare o il numero di concessione edilizia. Le leggi sul “condono edilizio” emanate con cadenza quasi decennale negli ultimi 30 anni tentavano di limitare il fenomeno dell’abusivismo edilizio, peraltro in Sardegna molto diffuso.

 

Una prima analisi dell’andamento della costruzione dimostra che a partire dagli anni ‘60 inizia ad esservi un impatto provocato dalla costruzione di abitazioni, e con esso la possibilità di dar alloggio ai primi proprietari di seconde case che passeranno le loro vacanze nella costa sarda. Da un primo confronto tra i comuni, è evidente che Arzachena abbia avuto un attività edilizia molto più intensa rispetto agli altri Comuni, già a partire dai primi anni ’60, in corrispondenza della nascita della Costa Smeralda e l’arrivo del Principe Aga Khan.

 

L’ex provincia di Sassari, attuali province di Sassari e Olbia- Tempio, in linea con i dati dell’ISTAT sulle percentuali di case totali, è quella dove si registra un maggior dinamismo edilizio in tutta l’Isola. Questo movimento incessante di operazioni immobiliari promosse da imprese locali o straniere, darà come risultato una nuova mono-economia, concentrandosi esclusivamente nella costa e in quelle aree più privilegiate dal punto di vista ambientale.

 

Nella provincia di Cagliari, nonostante il numero di licenze sia minore rispetto alle province del nord, vi sono alcuni esempi quali Maracalagonis, Pula o Villasimius che presentano ritmi di espansione simili ai municipi di andamento medio nella provincia di Sassari e Olbia-Tempio.

 

Nonostante vi siano degli andamenti piuttosto discordi nei vari comuni, si registra un picco di crescita frequente agli inizi degli anni ‘70, un andamento generalmente costante durante gli anni ‘80 e ’90 escludendo gli anni della sanatoria, fino agli anni 2003-2004-2005 dove si registra ancora un picco di crescita in vista dell’entrata in vigore del Piano Paesaggistico Regionale.

 

I ritmi di crescita nello spazio costiero durante questi 50 anni deve comunque essere analizzato non solo in funzione dei numeri delle licenze edilizie, ma anche tenendo in considerazione le leggi che controllavano lo sviluppo della costruzione.

 

– La Legge Nazionale n.765, 1967 (Legge Ponte) obbliga i comuni alla creazione di un Piano Regolatore o Piano di Fabbricazione come mezzo di controllo, per frenare la costruzione sregolata fino a quel momento.

– La Legge Nazionale n.47, 1985, adattata a livello regionale con la Legge Regionale n.23, 1985: la legge del “condono edilizio” permetteva ai proprietari di immobili costruiti fino al 1983 in maniera abusiva o per il quale si erano compiute delle illegalità, di legalizzare l’opera costruita attraverso una legale “concessione edilizia”, dietro pagamento di una sanzione e opportuna documentazione attestante.

La legge aveva una durata temporale limitata, in Sardegna le richieste di sanatoria potevano essere presentate fino a 120 giorni dalla data di pubblicazione della norma (11 ottobre 1985). Altre normative proposte con la medesima finalità furono la Legge Nazionale n.724,1994, da cui deriva una sezione della Legge Regionale n. 6, 1995; la Legge Nazionale n.326,2003 da cui deriva la Legge Regionale n.4, 2004.

– Legge Regionale n.8, 2004, approvata nel 2006 : il Piano Paesaggistico Regionale è uno strumento di salvaguardia e tutela del paesaggio costiero, bloccando la costruzione di qualsiasi nuova abitazione all’interno dell’ambito costiero stabilito.

 

A partire dalla legge del 1985, intorno a questa data si percepiscono alcuni punti di inflessione nella dinamica della costruzione, dovuto al rilascio di numerose concessioni in “sanatoria”. Anche intorno al 2003-2004 si registra un incremento di concessioni rilasciate, in questo caso potrebbe essere dovuto non soltanto alla legge n.4 del 2004 che ancora una volta offriva la possibilità di sanare gli abusi, ma anche all’approvazione della cosiddetta “Legge Salvacoste”, che avrebbe poi portato alla definizione del Piano Paesaggistico Regionale.

Il “decreto salvacoste” del 2004 preannunciava il futuro blocco dell’edificazione, cosa che in parte provocò un aumento delle richieste delle concessioni.

 

4. L’importanza di una pianificazione costiera responsabile

 

Monitoraggio della seconda residenza

 

Il lavoro di ricerca svolto fino a gennaio 2011 si basa su un lavoro di campo che comprende la raccolta di mappe e database dei comuni costieri, scelti sulla base dei tassi di abitazioni vuote (ISTAT). Ciò da la possibilità di possedere un meta-database che serva come sostegno allo strumento regionale di pianificazione (Piano Paesaggistico Regionale), con la possibilità di individuare attraverso un GIS (Geographic Information System) l’ubicazione esatta delle seconde case, il comune di residenza del proprietario e in alcuni casi la superficie della proprietà.

 

Il meta-database, che chiameremo “SRCS” (Seconda Residenza nella Costa Sarda), costituisce un contributo inedito per il processo di pianificazione costiera, offrendo un’ informazione indispensabile sulla principale tipologia di offerta ricettiva, anche se non ufficialmente riconosciuta. Le informazioni fornite dal S.R.C.S. nel campo della pianificazione urbana sviluppano una conoscenza integrata del territorio e delle variabili che pesano sulle seconde case e la costa, contribuendo alla possibilità di attuare una townplanning con maggiore successo, intervenendo nelle decisioni e azioni strategiche per lo sviluppo di Piani Comunali e di Piani Strategici a livello provinciale e regionale , come il PPR allo stato attuale.

 

Il punto di partenza del SRCS è l’informazione relativa al totale delle seconde case in ciascuno dei comuni costieri analizzati, per un totale di 83.597. Nonstante non siamo in grado di affermare quante di queste vengono usate dai proprietari e quante vengano date in affitto, il numero appare significativo se confrontato con i 6037 posti letto  in case vacanze registrate, che diviso per 3,78 (media dei componenti della vacanza che alloggiano in una casa secondo il sondaggio) da come risultato 1.597 case/appartamenti turistici ufficiali.

 

COMUNE

Totale Seconde case

COMUNE

Totale Seconde case

Alghero

10447

La Maddalena

8864

 

Stintino

4728

Golfo Aranci

5146

 

Sorso

6049

Loiri Porto San Paolo

4171

 

Castelsardo

2360

Muravera

4939

 

Valledoria

1965

Castiadas

1680

 

Badesi

1508

Maracalagonis

1379

 

Trinità d’Agultu

4805

Pula

2736

 

S.Teresa di Gallura

6912

Domus de Maria

1388

 

Palau

4471

Teulada

699

 

Arzachena

9350

TOTALE

83597

.

Tabella 3. Numero Totale di Seconde Case nei comuni analizzati. Fonte: Elaborazione propria

Applicazione di un piano di sviluppo coerente al Piano Paesaggistico Regionale (P.P.R), per i centri che possiedono un maggior numero di seconde case destinate all’industria del turismo.

 

La possibilità di costruire una mappa  interattiva che possa adeguarsi agli interessi del PPR, sarà uno dei fini che perseguirà la ricerca in futuro.

 

L’apporto di un sistema informativo sulle seconde case consultabile dalle amministrazioni, implementa l’informazione delle aree tematiche che conformano il PPR, oltre a servire da appoggio all’elaborazione dei PUC o alla revisione degli stessi nei comuni costieri.

La documentazione elaborata durante il primo anno è servita per studiare il fenomeno a diverse scale, ciò suppone che le applicazioni dell’informazione ottenuta in ognuna di esse possa essere utilizzata in funzione dell’ambito di attuazione.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Mappa 1. (Senza scala) Georeferenziazione e numero di seconde case nel comune di Trinità d’Agultu. (Costa Paradiso)

 

Ambito Regionale (PPR)

Identificazione di tutte le aree costiere che presentano un alto indice di presenza di seconde case, servendo da appoggio ad una pianificazione coerente nei seguenti sistemi territoriali:

• Miglioramento di gestione della rete di infrastrutture viarie in quelle aree con un elevato sovraccarico di veicoli che gravitano intorno alle unità abitative individuate (urbanizzazioni costiere), spiagge e centri urbani più vicini.

 

Specifica tutela del paesaggio, dei beni paesaggistici e identitari in quegli ambiti che la ricerca ha riconosciuto come zone di alta densità antropica e di seconde case.

 

Elaborazione di Piani Strategici Turistici in quelle zone che possiedono un carattere esclusivamente turistico e che formeranno parte di una struttura territoriale intelligente, esaminando i dati che la ricerca apporta sugli alloggi “reali”.

 

L’analisi realizzata sulla proprietà privata e la provenienza dei proprietari, stabilisce differenti linee di applicazione nell’ambito regionale, quali:

 

Calcolo della superficie del suolo privato dedicato all’uso della seconda residenza, come strumento di controllo della volumetria ammissibile nei comuni costieri che possiedono zone di espansione ad uso residenziale.

 

Classificazione della proprietà privata con il luogo di residenza dei proprietari, riconoscendo quali sono le province e le regioni italiane che hanno contribuito alla conformazione della costa sarda, incentivando in questo modo una pianificazione di ambito regionale che impulsi le connessioni di trasporto marittimo e aereo con quelle regioni che investono maggior capitale nella proprietà privata di uso turistico.

 

Miglioramento delle connessioni infracomunali, la ricerca offre la possibilità di riconoscere quali sono i flussi che si producono i fine settimana e i mesi estivi dai centri maggiori e dai paesi dell’interno verso i comuni costieri. La cartografia elaborata rappresenta la quantità di proprietari che possiedono una casa al mare e i comuni sardi da cui provengono, riconoscendo i vettori di mobilità che si individuano nella costa e facilitando in questo modo le decisioni per una pianificazione inframunicipale e provinciale.

Ambito Provinciale

Il riconoscimento dei territori che manifestano un’alta presenza di seconde case elaborato in questa prima fase, ha rivelato quali sono le province che devono intervenire nella fascia costiera, in alcuni casi coincidente con l’intero ambito provinciale, come nel caso della Provincia di Sassari e Olbia-Tempio .

Le azioni a scala provinciale si limitano come nella scala regionale a un miglior uso e gestione delle infrastrutture di mobilità, servizi e una maggior attenzione verso il paesaggio:

 

Impiantazione strategica di servizi e infrastrutture di uso turistico, (commerciale, culturale-storico e intrattenimento) prossimi alle urbanizzazioni con un maggior carico di popolazione estiva, individuabile nella cartografia presentata.

 

Incentivazione delle relazioni inframunicipali, verso l’attivazione di una tutela delle risorse ambientali e siti di interesse archeologico, che sono esposti agli effetti della seconda residenza (eccesso di residui, veicoli e carico antropico).

 

Una pianificazione coerente con il territorio e le risorse ambientali, la ricerca in questa prima fase presenta le percentuali delle seconde residenze nei centri storici e nelle zone periurbane, potendo così analizzare il grado di dispersione delle urbanizzazioni lungo la costa. Le istituzioni provinciali attraverso la lettura dei dati e la cartografia, potranno farne uso per attivare politiche di gestione del territorio che incidano su un territorio continuo e strutturato nelle sue risorse ambientali e economiche.

 

 

Ambito Comunale.

I risultati ottenuti durante il primo anno sono stati portati avanti grazie all’esportazione dei database delle imposte ICI e TARSU, che hanno dato la possibilità di georeferenziare i dati nel territorio, di modo che la ricerca apporterà un interesse significativo per i comuni intervenendo nei seguenti campi:

 

Cartografia complementare di adeguamento e/o modifica del PUC, la cartografia elaborata servirà come strumento d’appoggio per i comuni che si trovano nella fase di approvazione del Piano Urbanistico, con la cartografia e localizzazione delle unità immobiliari turistiche, zone di maggiore densità di seconde case nelle aree urbane, periurbane, flussi turistici regionali, nazionali e internazionali, mediante il luogo di provenienza del proprietario.

 

Controllo delle aree abusive, dall’incrocio dei dati effettuato nella ricerca tra la base cartografica dell’Agenzia del Territorio (aggiornata in certi Comuni a dicembre 2010), la base dei contribuenti ICI o TARSU, e la sovrapposizione con l’ortofoto del volo regionale costiero del 2008, gli uffici tecnici potranno, mediante il GIS, riconoscere gli immobili costruiti in modo illegale.

 

Valorizzazione dei centri storici, la cartografia mostra come il fenomeno non si produce solo nelle aree di espansione dei centri avvenuta negli anni ’60-’70e consolidatasi negli anni ‘80, ma anche in molti dei centri storici vicini alla linea di costa che si trovano disabitati per l’alta percentuale di seconde case. I comuni potranno, attraverso il meta-database S.R.C.S, calcolare quali sono i tassi di espulsione dai centri storici, avviando politiche di valorizzazione storico-culturale per facilitare il ritorno della popolazione ai centri di prima formazione.

 

Ritorno economico nei Comuni: l’incrocio d’informazione acquisita nella ricerca tra il comune e l’Agenzia del Territorio, apporta un elenco di tutti i contribuenti ICI e TARSU dei comuni costieri analizzati, ciò servirà per poter localizzare tutti i proprietari che non hanno pagato la tassa ICI negli ultimi anni e sollecitare l’importo dovuto all’Amministrazione, favorendo in questo modo un controllo esaustivo del pagamento annuale. Attualmente questa proposta di ritorno economico non è resa possibile dalla scarsa comunicazione esistente tra gli Uffici Tecnici e gli Uffici Tributi, e all’incompatibilità di incroci di dati che gestisce ciascuno di questi uffici , ma che la ricerca ha potuto rappresentare attraverso un software GIS.

 

Miglioramento delle aree e servizi destinati al turismo, il rapporto statistico elaborato a partire dai questionari somministrati durante i mesi estivi a 1858 intervistati (turisti e proprietari di seconde case), realizzato dai ricercatori stessi con lo scopo di comprendere quali sono le abitudini e i comportamenti turistici nella costa sarda, servirà ai Comuni per analizzare quali sono le esigenze degli utenti negli spazi in cui trascorrono maggior tempo, le ragioni della scelta di trascorrere le vacanze in quella determinata località turistica, e i loro movimenti durante la permanenza, potendo attivare in questo modo una politica di gestione e miglioramento degli spazi e dei servizi che il turista richiede. Questo rapporto è stato elaborato in 8 comuni delle tre province più turistiche, e può servire da appoggio alla stessa Regione Autonoma della Sardegna per facilitare la comprensione dei comportamenti turistici.

 

Alcuni degli spunti raccolti in questo testo riflettono un fenomeno socio-economico sviluppatosi in Sardegna negli ultimi 50 anni, riconosciuto come fenomeno della seconda residenza. In questa prima parte della ricerca il fenomeno è stato  misurato scientificamente apportando una base informativa GIS indispensabile per la pratica di una pianificazione coerente e sostenibile; gli stessi turisti e proprietari sono stati chiamati in causa per conoscere le loro abitudini e comportamenti per un tipo di turismo considerato sedentario, e in conclusione sono stati presentati alcune possibilità di sviluppo futuro delle località costiere, che dovrà essere accompagnato da un intercambio d’ informazione incentivato dalle amministrazioni comunali, provinciali e regionali, con il fine di mettere in pratica una gestione e pianificazione turistica coerente con il  territorio sardo.

 

 

 

Bibliografia

 

 

– Centro ricerca, Osservatorio Economico della Sardegna.

– G. Campos Venuti F. Oliva  (a cura di)  50 anni di urbanistica in Italia 1942-1992. Ed. Laterza, Roma 1992

– M. Carta . La sottile linea blu. Insediamento costiero e progetto di territorio. Il caso gallurese. CUEC. Cagliari, 2007

M. Le Lannou,. Pastori e contadini di Sardegna, tradotto e presentato da Manlio Brigaglia dall’originale Pâtres et paysans de la Sardaigne. Ed.Arrault, Tours 1941

– A. Mezzette. Modelli di turismo in Sardegna: tra sviluppo locale a processi di globalizzazione. Ed. Angeli. Milano 2002

– R. Price, Una geografia del turismo: Paesaggio e insediamenti umani sulle coste della Sardegna. Ricerche Formez. Ed. Formez, Cagliari 1983

– S. Roggio . C’è di mezzo il mare. Le coste sarde, merci o beni comuni? Ed. CUEC, Cagliari 2007

– G. A. Solinas, S.  Ruju, . Un’ isola di vacanze : per una storia critica del turismo in Sardegna. EDES, Sassari 1997

– Regione Autonoma della Sardegna  Annuario degli hotel and campings e Annuario delle strutture ricettive extra-alberghiere. Assessorato al Turismo Regione Autonoma della Sardegna

– Regione Autonoma della Sardegna , Il Piano di Rinascita della Sardegna. Leggi e Programmi ( l.n. 588, 11 giugno 1962; l.reg.1, 11 luglio 1962; “Schema generale di sviluppo e piano dodecennale”, Primo Programma Esecutivo (1 luglio 1962- 30 giugno 1964) e il Secondo Programma Esecutivo), Sassari, Gallizzi, 1971

– Regione Autonoma della Sardegna, L.Reg. 63, 23 novembre 1950; L.Reg. 12, 15 aprile 1953; L.Reg.9, 18 marzo 1964; L. Reg. 17, 18 aprile 1976; Decreto del Presidente della Giunta, n.25, 19 Giugno 1964.

 

Category: Ambiente, Osservatorio Sardegna

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About Francesco Indovina: Francesco Indovina insegna Analisi territoriale e Pianificazione presso l'Università IUAV di Venezia e presso la Facoltà di Architettura di Alghero. Da sempre è promotore di un approccio interdisciplinare agli studi sulla città e il territorio, coniugato ad un saldo impegno civile. E` autore di numerosi volumi e saggi, e direttore delle riviste «Archivio di studi urbani e regionali» e «Economia urbana - Oltre il Ponte». Nel 2005 è stato il coordinatore scientifico del progetto internazionale di ricerca dai cui studi è conseguita la mostra da lui stesso curata "L'esplosione della città" alla Triennale di Milano. Direttore della collana "Studi Urbani e Regionali" della Franco Angeli, co-fondatore della rivista «Archivio di Studi Urbani e Regionali» (ASUR). Si occupa delle relazioni tra i processi economici sociali e le trasformazioni del territorio. La "città diffusa" e la "metropolizzazione del territorio" sono i suoi più recenti contributi. Ha inltre pubblicato: Governare la città con l'urbanistica (2006, ed.Maggiori), L'esplosione urbana (insieme a L. Fregolent e M. Savino, ed.Compositori), Il territorio derivato (ed.F. Angeli). Il suo blog con cui siamo collegati è felicitàfutura.blogspot.com

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